De AMA in het AC en het recht op opvang

 

1. Inleiding

 

In beginsel worden in het AC geen asielaanvragen behandeld van alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Hierop geldt als uitzondering de achteraf meerderjarig gebleken minderjarigen (leeftijdsonderzoek), de begeleide minderjarigen, of zij die in het land van herkomst opvang kunnen krijgen of zichzelf anderszins in leven kunnen houden (Vc Deel C5/24.8 sub 6, toelichting). Er is een trend waar te nemen dat toch steeds meer twijfelzaken binnen het AC worden afgedaan. Dit levert een spanningsveld op waarbij de rechten van de (potentieel) minderjarige strak in de gaten gehouden dienen te worden.

 

2. Recht op opvang

 

Minderjarigen krijgen in tegenstelling tot meerderjarige asielzoekers bij een AC-procedure opvang (RVA artikel 1 lid 7), maar ook bij een herhaalde aanvraag of een Dublin-claim op basis van zogenaamd zeer schrijnende omstandigheden (Vc C5/20 en C5/21).

 

De beslissing om al dan niet een AMV-status te verlenen wordt ambtshalve meegenomen in de afdoening van de asielaanvraag. De AMV-status kan niet worden aangevraagd. Het is dus van belang dat er tijdig voldoende duidelijkheid komt over de leeftijd, in ieder geval over mogelijke aanspraken ten aanzien van de minderjarigheid. Er dient in ieder geval uiterlijk in de zienswijze duidelijk op dit aspect te worden ingegaan.

 

Als er dan toch afwijzend beslist wordt, is het van belang wat de rechtsgevolgen daarvan zijn. Het standpunt van de Staatssecretaris (IND) is helder. Bij zaken waar niet wordt getwijfeld over de leeftijd wordt in de beschikkingen bepaald met verwijzing naar artikel 1, lid 7 van de Regeling Verstrekkingen Asielzoekers 1997 dat opvang wordt geboden totdat het vertrek wordt geëffectueerd en onder de voorwaarde dat betrokkene nog steeds minderjarig is.

 

Dit ligt anders in zaken waar de IND aanneemt dat iemand niet minderjarig is. Iemand die niet minderjarig is en in een AC een negatieve beslissing krijgt op een asielaanvraag krijgt geen opvang. Dat het slechts het oordeel van de IND is en niet van de rechter doet hieraan niet af. Er is volgens de IND geen reden op opvang te bieden, dus doen zij dat ook niet. Dat de beschikking in een later stadium zou kunnen worden vernietigd en er dus sprake kan zijn van onrechtmatig handelen, neemt de IND voor lief.

 

3. Bezwaar of beroep?

 

In de Vreemdelingencirculaire (Deel 5/25.12) is opgenomen:“indien niet de beslissing wordt genomen om ambtshalve een verblijfsvergunning regulier onder de beperking 'verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling' te verlenen, staat hiertegen geen bezwaar open”.

 

De Afdeling heeft inmiddels anders geoordeeld en bepaald dat een beroep ingesteld tegen een dergelijke beslissing voor wat betreft het AMV-deel wel degelijk als bezwaar moet worden doorgestuurd. Het betreft immers een beslissing op het al dan niet verlenen van een verblijfsvergunning regulier en hiertegen staat nu eenmaal bezwaar open.[1]

 

Op 7 maart 2002 stond ik bij de Afdeling met een zaak, waarbij een aanvraag aan de orde was van een minderjarige asielzoeker die enkele papieren bij zich had waarop de leeftijd van 19 jaar stond. Naar ik begrijp betrof het een naam die de minderjarige laatstelijk in Duitsland hanteerde nu reeds eerder aldaar (zonder succes) een asielprocedure was doorlopen. In de eerste procedure in Duitsland en daarna in Nederland werd wel steeds een leeftijd gehanteerd die nu overeenkomt met 17 jaar. Doordat de vader in Duitsland nog opgesloten zit, de moeder aldaar ondergedoken is en de minderjarige aan Nederland is overgedragen, overigens met de leeftijd van 17 jaar, dient hij thans te worden beschouwd als alleenstaande minderjarige. De IND stelt zich echter op het standpunt dat hij meerderjarig is, zonder verder onderzoek te verrichten naar de oude dossiers of leeftijdsonderzoek te doen. In het AC werd negatief beschikt.

 

In beroep kwam de rechtbank op basis van overschrijding van de 48 uur, tot een gegrond verklaring van het beroep. Verder werd het beroep als bezwaar doorgestuurd voor wat betreft de niet verleende AMV-status, waarbij de rechtsgevolgen in stand zijn gelaten.[2] Tevens werd het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen, ondanks dat er expliciet gewezen was op de rechten van een minderjarige asielzoeker. Wellicht dat de rechter hierbij uitging van de schorsende werking die een bezwaar heeft ex artikel 73 lid 1 Vw 2000 jo 6:16 Awb, maar zulks staat niet toegelicht en lijkt ook in strijd met het in stand laten van de rechtsgevolgen.

 

Zowel de Staatssecretaris als mijn cliënt zijn in hoger beroep gegaan tegen voornoemde uitspraak van de rechtbank. Het betoog van de Staatssecretaris ter zitting was opnieuw dat nu niet expliciet was beslist op de AMV-status (ondanks dat daar wel een beroep op gedaan was, zowel tijdens het eerste gehoor, nader gehoor en zienswijze), er ook geen bezwaar open staat tegen de beslissing in primo. De andere grieven ten aanzien van de 48 uur werden ter zitting ingetrokken. Opvallend was dat niet werd verwezen naar de uitspraak van de Afdeling[3] waarin het ingenomen standpunt van de Staatssecretaris reeds was onderschreven door de Afdeling. Deze uitspraak moet wel bij de Staatssecretaris bekend zijn geweest, maar omdat die pas later is gepubliceerd niet bij mij. Het betoog namens de vreemdeling was dat de rechtsgevolgen niet in stand gelaten hadden mogen worden, zeker nu de 48 uur overschreden was. Anders zou achteraf toch feitelijk de klok kunnen worden stilgezet.

 

Tevens werd betoogd dat als een bezwaar open staat voor wat betreft de AMV-status, daarnaast in het kader van een meeromvattende beschikking niet gesteld kan worden dat alle rechtsgevolgen, dus ook het verlaten van het land, geen opvang bieden, enzovoort, in stand kunnen blijven. Ook indien op de asielaanvraag in beroep zondermeer negatief wordt beslist, kan dit hooguit directe consequenties hebben voor de rechtsgevolgen die met de asielprocedure verband houden en niet voor die welke verband houden met de AMV-status. Gelet op de eerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2002 is er nog geen duidelijkheid omtrent het meeromvattende karakter en het recht op opvang ten aanzien van dergelijke zaken. In de gepubliceerde noot bij deze uitspraak is hier ook niet op ingegaan.

 

Tot slot werd betoogd dat er onvoldoende redenen waren om aan te nemen dat er sprake was van meerderjarigheid. Twijfel tot daar aan toe, maar dat is onvoldoende voor de conclusie van de Staatssecretaris en dus ook voor de rechtbank om wel de rechtsgevolgen in stand te laten. Er is niet met zekerheid te zeggen dat slechts één conclusie open staat.

 

4. Recht op opvang (deel 2)

 

Nu de IND hangende het als bezwaar doorgezonden beroep geen schorsende werking wilde verlenen, is wederom een verzoek om een  voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is behandeld op 1 maart 2002 en leidde tot een afwijzende beslissing[4].

 

De President oordeelde dat nu er sprake is van een ambtshalve te verlenen verblijfsvergunning er geen sprake is van een aangevraagde verblijfsvergunning. Dit is van belang aangezien een bezwaar tegen een afwijzende beslissing op een aanvraag volgens artikel 73 lid 1 Vw 2000 schorsende werking heeft. Nu volgens de President geen aanvraag daartoe was ingediend, er kan immers slechts ambtshalve getoetst worden aan dit beleid aangaande minderjarige vreemdelingen, is er ook geen schorsende werking aan het inmiddels doorgezonden bezwaar. Hiermee volgt de rechtbank datgene wat reeds in de Vreemdelingencirculaire is opgenomen onder Deel 5/25.12. Dit is echter een discutabel standpunt[5]. Als de President dit oordeel had gebaseerd op artikel 73 lid 3 Vw 2000, was er minder aan te merken geweest, maar het feit dat er mogelijk sprake was van een herhaalde aanvraag wordt alleen gebruikt voor wat betreft het recht op opvang en niet ten aanzien van de ontvankelijkheid.

 

Eerst na de ontvankelijkheidsvraag oordeelde de President dat er naar zijn voorlopige oordeel sprake is van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4 lid 2 van de op artikel 12 en 13 van de wet Centrale Opvang Asielzoekers (wet COA) gebaseerde Regeling Verstrekkingen Asielzoekers (RVA 1997), waar is bepaald dat een tweede of volgende asielaanvraag geen recht op opvang geeft. Daarbij maakt het volgens de President niet uit dat verzoeker deze keer zelfstandig een asielaanvraag heeft ingediend en thans nog slechts in geschil is de uit die aanvraag voortvloeiende ambtshalve overwegingen over een reguliere verblijfsvergunning. De President passeert hiermee in ieder geval de criteria die de Staatssecretaris zelf voor zeer schrijnende humanitaire omstandigheden gebruikt (Vc C5/20). Helaas, tegen een beslissing in een voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.

 

5. Het oordeel van de Raad van State

 

Op 10 april 2002 heeft de Afdeling het hoger beroep van beide appellanten gegrond verklaard[6]. De uitspraak van de Rechtbank is vernietigd voorzover is bepaald dat het beroep als bezwaar diende te worden doorgezonden alsmede voor zover was bepaald dat de rechtsgevolgen in stand werden gelaten. Resultaat: het AC-beroep is alsnog gewoon gegrond verklaard en de AC-beschikking is vernietigd.

 

Ten eerste is geoordeeld over de grief van de Staatssecretaris. Volgens de Afdeling kan noch uit de inhoud van de beschikking, noch uit het dictum van de rechtbank worden afgeleid dat de afwijzende beslissing mede strekt tot weigering van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking verband houdend met verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling. Volgens de Afdeling is de rechtbank buiten de grenzen van het geschil getreden en is artikel 8:1 Awb jo 8:69 geschonden. De Afdeling is derhalve consistent met haar eerdere uitspraak van 15 februari 2002, gedaan in een andere samenstelling.

 

Ten tweede worden de grieven dezerzijds ten aanzien van de rechtsgevolgen bij doorsturen als bezwaar buiten bespreking gehouden, want er mocht niet als bezwaar worden doorgestuurd.

 

Tot slot oordeelt de Afdeling dat het enkele feit dat in een 48-uursprocedure de rechtsgevolgen in stand worden gelaten,zulks niet strijdig is met het 48-uursprincipe. Van de Awb waarin het stand laten van de rechtsgevolgen is geregeld kan slechts worden afgeweken bij uitdrukkelijk daartoe strekkende wetsbepaling. Aanvaarding van een impliciete afwijking strookt niet met doel en strekking van deze wet. Wel oordeelt de Afdeling dat van die bevoegdheid alleen gebruik kan worden gemaakt indien rechtens slechts één besluit mogelijk is en wel dat, waartoe het vernietigde besluit strekt.

 

Nu in het bestreden besluit grote betekenis is gehecht aan de ongeloofwaardigheid van de minderjarigheid en naar het oordeel van de Afdeling gelet op de omstandigheden van dit geval (met name de leeftijd bij overdracht van Duitsland aan Nederland) niet zonder nader onderzoek kan worden aangenomen dat de vreemdeling ten tijde van het bestreden besluit meerderjarig was, kan om die reden niet worden geoordeeld dat rechtens geen ander besluit mogelijk is. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte met gebruikmaking van artikel 8:72 Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.

 

9 Conclusie

 

De Raad van State heeft weer wat duidelijker gemaakt, maar tevens vragen opgeroepen. Leeftijd kan niet zomaar worden aangenomen, zulks vergt toch het nodige zorgvuldige onderzoek. Een bezwaar tegen het weigeren van een AMV-verblijfsvergunning kan alleen maar als die expliciet is geweigerd. Wat er met de rechtsgevolgen gebeurt als er daar in de asielbeschikking geen rekening mee is gehouden, maar dit wel duidelijk in de eerdere procedure aan de orde is gesteld, zal in een volgende procedure wel weer aan de orde komen. De ruimte voor de IND lijkt echter weer groter net als de mogelijke gevolgen voor de minderjarige, dus is het zaak om hier alert in op te treden.

 

M.A. Collet


[1] ABRS, 6 december 2001, nr. 200105232/1, JV 2002/42

[2] Rb Arnhem, 7 februari 2002, AWB 02/5186 en AWB 02/5188, niet gepubliceerd

[3] ABRS, 15 februari 2002, nr. 200200340/1, JV 2002/101

[4] Rb Arnhem, 8 maart 2002, AWB 02/12197, niet gepubliceerd

[5] anders: Rb ’s-Gravenhage, 17 januari 2002, AWB 01/66391, JV 2002/144

[6] ABRS, 10 april 2002, nr. 200200887/1, JV 2002/173